Доклады

Роль гражданского общества в формировании социальных стандартов

29 октября 2016

Говоря о России как о социальном государстве, мы должны иметь в виду не только качественные характеристики, но и, что особенно важно, количественные индикаторы, отражающие эти характеристики. Социальные стандарты относятся именно к таким количественным индикаторам, которые задают нормативы социальной политики и позволяют проводить сравнительный анализ, в том числе и с другими странами.

Методики оценок и сравнений существуют, более того, они приняты международными организациями.  В частности, в системе ООН используется Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), который позволяет сравнивать показатели бедности, грамотности, образования, средней продолжительности жизни и др. Эта методика оценок была разработана в 1990 г. и с 1993 года используется ООН в ежегодном отчёте по развитию человеческого потенциала.

ПРООН совместно с группой независимых экспертов, используя аналитические разработки, статистические данные национальных институтов и различных международных организаций, ежегодно готовит Доклад о развитии человека  в Российской Федерации, обязательно содержит информацию об Индексе развития человеческого потенциала[1].

Индекс развития человеческого потенциала — суммарный показатель уровня развития человека (так называемого «качества жизни» или «уровня жизни»). Индекс измеряет достижения стран и регионов с точки зрения продолжительности жизни, получения образования и фактического дохода, по трем основным направлениям:

  1. Здоровье и долголетие, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении.
  2. Доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием.
  3. Достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности (ППС).

Итоговый индекс развития человеческого потенциала рассчитывается как среднеарифметическая сумма значений трех компонентов: индекса долголетия, индекса образования (состоящего из индекса грамотности с весом в 2/3 и индекса охвата обучением с весом 1/3) и индекса дохода.

Помимо общих показателей качества жизни, большое значение имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам, прежде всего, следует отнести:

- прожиточный минимум;

- среднедушевой доход;

- размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;

- индекс потребительских цен;

- уровень безработицы;

- коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);

- минимальная заработная плата;

- первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);

- пенсионный возраст;

- ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;

- доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам и т.д.

Реализовывать реальную социальную политику, обозначая социальные индикаторы, позволяющие гражданскому обществу контролировать их исполнение, на самом деле государству очень трудно и поэтому власти часто предпочитают социальные индикаторы подменять  техническими индикаторами.

Наверно, не случайно, активно используя тактику подмены реальных социальных параметров среднестатистическими техническими показателями, Правительство РФ всячески тормозит принятие Закона «О государственных минимальных социальных стандартах».

Для гражданского общества с точки зрения контроля особое значение, конечно, имеют социальные стандарты, среди которых выделяют две группы.

 К первой группе относятся стандарты, ориентированные на обеспечение минимальных социальных гарантий:

  • прожиточный минимум различных категорий населения;
  • минимальный размер оплаты труда;
  • ставка первого разряда единой тарифной сетки;
  • минимальный размер пенсий;
  • минимальные значения ряда социальных пособий;
  • нормы обеспечения бесплатными образовательными и медицинскими услугами;
  • нормативы социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории населения.

 

Во вторую группу входят «рациональные» или средние стандарты, являющиеся индикаторами реально сложившейся социальной ситуации и нормами социального благополучия. Например:

  • средняя заработная плата;
  • средний размер пенсий;
  • средняя обеспеченность жильем;
  • среднедушевой доход;
  • средние значения показателей качества жизни и др.

 

Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», принятый в 1997 г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999 г.), является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку, если этот уровень обеспечения не достигнут, то и физическое существование невозможно. Но это чисто теоретическое заключение, а на практике, как мы помним, в отдельные годы пост советского периода значительная часть населения в Российской Федерации (порой до 55%)  жила за чертой прожиточного минимума. Да и сейчас положение остаётся достаточно серьёзным, особенно в сравнении с европейскими странами. Так, минимальный размер оплаты труда наёмного работника в России с июня 2011 года составляет 4611 руб./мес. или примерно 115 евро (Сравните: в Люксембурге - 1642 евро, в Бельгии - 1387 евро,  в Румынии -153 евро)[2].

Заметим, что в  нашем законодательстве до сих пор отсутствует закон о социальных стандартах, который в первом чтении был принят Государственной Думой ещё в 2003 году и с тех пор находится «на доработке». Даже  Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам социального развития А. Очирова, обычно выражающая позицию властных структур, вынуждена была признать: «Я думаю, с его принятием не спешат еще и потому, что как только стандарты начнут действовать, сразу окажется, что до них не дотягивает полстраны - и в части медицинского обслуживания, и образования, и социальных льгот».

Пытается ли сказать своё слово по этому вопросу Гражданское общество? Очень робко, мягко и деликатно, но всё-таки пытается. Так, в частности, разработкой параметров, которыми измеряется уровень жизни россиянина,  уже не первый год занимается Комиссия Общественной палаты по социальной и демографической политике.

На одном из «круглых столов» доктор экономических наук, профессор В. Бобков представил членам Общественной палаты разработанные критерии социальных стандартов качества жизни, среди которых - продолжительность жизни, уровень образованности, соблюдение нравственных норм, служение обществу.

Общественная организация «Родительский мост» из Санкт-Петербурга разработала и представила своё определение стандарта социальной услуги «организация семейного жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Исследования в области стандартов качества жизни населения проводятся общественными организациями в Нижнем Новгороде, Томске и других городах России.

Директор центра сравнительной социальной политики, профессор Н. Григорьева представила в Общественной палате результаты проведенного  ею анализа соответствия европейского кодекса социального обеспечения (ЕКСО) положениям российского законодательства, касающегося семейных пособий, пособий по беременности и родам и т.д.  Заметим, что Россия этот Кодекс не ратифицировала.

На вопрос - «Достаточно ли этих усилий?» - однозначно можно ответить – нет. Степень вовлеченности гражданского общества в определение социальных стандартов максимально приближена к нулю. Если мы создаём в России новое демократическое общество, то нам надо серьёзно подумать о вовлечении самых широких общественных кругов в процесс выработки и принятия социальных стандартов. Сегодня же мы пока встречаем сообщения о том, что такое-то министерство своим приказом утвердило Федеральный стандарт в такой-то сфере, а Минюст его зарегистрировал за таким-то номером. Но ведь социальные стандарты обращены к обществу, т.е. касаются каждого человека и через них формируется в обществе отношение к структурам власти, к политической системе  в целом! Если социальные стандарты не удовлетворяют общество, то возрастает социальное напряжение, усиливается социальная нестабильность.

Эту проблему, судя по всему, понимают в высших эшелонах власти.

Так, в мае 2011 года обсуждая тему «Для чего нужны социальные стандарты?» на «круглом столе», организованном Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ, участники встречи рекомендовали Общественной палате РФ "дополнить механизмы государственного финансового контроля механизмами общественного контроля с участием институтов гражданского общества". И не более того!

Интересно было бы узнать - каковы механизмы этого общественного контроля, и по каким принципам предполагается проводить отбор институтов гражданского общества для выполнения этой задачи? Спору нет, общественный контроль необходим, но, даже ответив на поставленные выше вопросы, мы вынуждены признать, что этого явно недостаточно.

Правда, Общественной палате было рекомендовано провести в 2012 году общественные слушания на тему социальных стандартов в России, и, может быть, там будет поднят вопрос не только о допуске к контролю над исполнением принятых социальных  стандартов, но и об участии гражданского общества в разработке и утверждении этих социальных стандартов. Хотя большие сомнения в продвижении этого вопроса вызывает  сам факт его обсуждения в Общественной палате, органе весьма далёком от демократической природы самого гражданского общества.

Возникает естественный вопрос - а каковы механизмы участия гражданского общества в выработке социальных стандартов? Сегодня подробно ответить на этот вопрос, вряд ли, кто-то сможет. Это очень серьёзная проблема, требующая системного подхода и научных исследований. Поэтому, как нам представляется, для получения конкретных рекомендаций должна быть создана исследовательская группа. Работа этой группы могла бы быть организована при Совете (Комиссии) при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, либо Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, либо при профильном Комитете Государственной Думы РФ.  Отношение к этой работе должно быть самым серьезным, а поиск решений возможен, скорее всего, в плоскости социальных инноваций.

В этой связи хотелось бы сослаться на пример социальных инноваций, разработанный для коммерческого предприятия по ведению социального диалога с представителями гражданского общества, по методике социальной отчетности АА 1000.

Во-первых, - определяется круг участников встреч, призванных проанализировать деятельность определенной коммерческой структуры. Это, прежде всего, организации, на которые данная коммерческая структура (компания) влияет своей деятельностью или которые могут влиять на деятельность данной коммерческой структуры. К ним относятся наряду с представителями органов государственной власти, социальных и других учреждений также представители некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества. И вот здесь очень важно, чтобы в этот список попали не «карманные» структуры, чья деятельность на сто процентов финансируется данной компанией, и не полугосударственные бюджетные образования, а действительно независимые авторитетные общественные организации, даже если они высказывают «неудобную» для данной компании точку зрения.

Во-вторых, - полный цикл диалога этой группы  рассчитывается на целый год и разбивается он на два этапа.

На первом этапе представители компании выступают в роли слушателя, фиксируя проблемы, которые вызывают обеспокоенность общественности в деятельности компании, выявляют принципиальные направления ожиданий решения конкретных социальных проблем и совершенствования деятельности компании, определяют иерархию приоритетов возможных действий.

На втором этапе разрабатываются пути совместного решения проблем, обозначенных на первом этапе диалога. При этом компания информирует о своих добровольных обязательствах, которые она может реализовать в ответ на ожидания общественности, исходя из своих возможностей. Общественные структуры обозначают своё возможное участие в достижении поставленных задач. Стандарт АА 1000 требует, чтобы все высказанные предложения, замечания, точки зрения  были проанализированы, обсуждены, даже если компания не разделяет эти взгляды и не в состоянии удовлетворить обозначенные ожидания.

Таким образом, общественные организации, принимая участие в выработке и принятии решения по той или иной проблеме, берут на себя вместе с компанией определенную долю ответственности за разрешение обсуждавшейся проблемы.

Экстраполируя эту схему взаимоотношений в целом на общество, можно сделать вывод о том, что при формировании социального стандарта гражданскому обществу должна принадлежать полноправная роль участника этого процесса. Положение, когда властные структуры сами формируют социальные стандарты (часто по остаточному принципу) и в форме Закона предлагают их обществу, вряд ли, может полностью удовлетворить это самое общество. Тем более, опыт постсоветской России показывает, что властные структуры очень сдержанно относятся к удовлетворению социальных потребностей. Так, доля государственных расходов на социальные нужды (образование, здравоохранение, ЖКХ, культуру, спорт и т.д. и т.п.) за 2007 год составляла в развитых странах - 70,3% , странах Латинской Америки - 64,1%, странах Азии - 54,9%, а в России только  - 15,0%. [3] На ряду с этим в общество постоянно вбрасываются «идеи» то по увеличению пенсионного возраста, то по увеличению продолжительности рабочей недели, то ещё что-то,  ущемляющее интересы членов общества. И всё это, заметим, без широкого диалога с гражданским обществом.

С проблемой обеспечения приемлемого уровня жизни сталкивается не только Россия в условиях рыночных реформ и переходного периода. Эта же проблема существует у вполне «благополучных» стран. Там тоже идет поиск решения многих проблем, и нам было бы полезно иметь в виду этот опыт.

В последнее десятилетие большинство развитых стран, стали отказываться от модели «общества всеобщего благоденствия», и старались переориентировать социальную политику минимальных социальных стандартов на политику стандартов приемлемого уровня жизни, смыслом которой является «стимуляция» индивидуальной активности и ответственности. Таким образом власти делают попытку исключить социальное иждивенчество.  Заметим, что похожая проблема существует и у нас, и сформировалась она задолго до начала реформ.

Усилия в этом направлении наиболее наглядно проявились в США в стремлении заменить государственные пособия на жизнь (welfare) помощью в предоставлении работы (workfare). В этих условиях минимальные социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида.

События в Западной Европе в последние годы (Греция, Испания, Франция, Великобритания и  др.) показывают, что в современных условиях эти страны не в состоянии обеспечивать за счет государственного бюджета установившийся уровень социальных стандартов. Выход из этого положения дел один - либо сокращать социальные пособия и стандарты (что вызывает резкие общественные протесты), либо вырабатывать новые социальные технологии для решения социальных проблем.  

В заключение хотелось бы обозначить несколько практических шагов, которые можно было бы предпринять в ближайшее время:

  1. Способствовать широкому диалогу с гражданским обществом по обсуждению проекта закона о социальных стандартах в средствах массовой информации;
  2. Обязать министерства до принятия нормативных актов, касающихся социальных стандартов, в обязательном порядке проводить общественные слушания и делать их достоянием всего общества;
  3. Разработать систему участия представителей институтов гражданского общества в контроле над соблюдением социальных стандартов;
  4. Провести научное исследование для изучения возможностей  привлечения институтов гражданского общества к разработке и принятию социальных стандартов.

И всегда помнить – «социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми».

 

Примечания:


[1] В соответствии с Докладом за 2010 год Россия в списке стран с высоким уровнем человеческого развития и занимает 65-е место. (Беларусь и Украина — соответственно 61-е и 69-е место.   Впереди Украины в этой категории Казахстан и Азербайджан. Они на 66-й и 67-й позициях соответственно. Грузия на 74-м месте, а Армения – на 76-м. Туркменистан, занимая 87-е место, вместе с Фиджи возглавляет список стран со средним уровнем развития человеческого потенциала. В этой же группе Молдова — на 99-й позиции, Узбекистан — на 102-й, Кыргызстан — на 109-й и Таджикистан — на 112-й.Список из 169 государств замыкают Нигер, Демократическая Республика Конго и Зимбабве — страны с низким уровнем развития человеческого потенциала. В этой группе 41 страна).

[2] http://www.rf-agency.ru/acn/stat_ru.htm

[3] http://www.rf-agency.ru/acn/stat_ru.htm

 

Комментарии 2

<p>Опять дискуссии на тему кто, чего должен и обязан делать. Все практикуются в красноречии, а вот конкретных действий, способных сдвинуть с мёртвой точки создавшуюся ситуацию некому. На сегодняшний день много людей, честных, добропорядочных, образованных и имеющих достаточно полномочий, но ограничивающихся дебатами, дискуссиями и продвижением своего имиджа. Вот к ним надо обращаться. Чтобы каждый на месте создавал "Центры формирования общественного мнения". Каждый желающий мог прийти в этот центр, зарегистрироваться, высказать свою точку зрения по всем вопросам, выслушать других и находить общие пути решения задач.
В этих центрах нужно обучать людей правильно и грамотно формулировать свою гражданскую позицию, ориентироваться в огромном информационном потоке.
И уже отлаженная интерактивная связь между центрами позволит чётко выразить общественное мнение, а не абстрактные лозунги.
Важен результат – начать формирование гражданского общества.
Такой центр сможите создать и Вы. Привлечь единомышленников и показать, как надо вести цивилизованный диалог со всеми.
Вот это конкретика.
</p>
<p>Опять дискуссии на тему кто, чего должен и обязан делать. Все практикуются в красноречии, а вот конкретных действий, способных сдвинуть с мёртвой точки создавшуюся ситуацию некому. На сегодняшний день много людей, честных, добропорядочных, образованных и имеющих достаточно полномочий, но ограничивающихся дебатами, дискуссиями и продвижением своего имиджа. Вот к ним надо обращаться. Чтобы каждый на месте создавал "Центры формирования общественного мнения". Каждый желающий мог прийти в этот центр, зарегистрироваться, высказать свою точку зрения по всем вопросам, выслушать других и находить общие пути решения задач.
В этих центрах нужно обучать людей правильно и грамотно формулировать свою гражданскую позицию, ориентироваться в огромном информационном потоке.
И уже отлаженная интерактивная связь между центрами позволит чётко выразить общественное мнение, а не абстрактные лозунги.
Важен результат – начать формирование гражданского общества.
Такой центр сможите создать и Вы. Привлечь единомышленников и показать, как надо вести цивилизованный диалог со всеми.
Вот это конкретика.
</p>