Доклады

Политика Европейского союза в сфере интеграции иммигрантов

29 октября 2016

С момента передачи иммиграционной политики в смешанную компетенцию институтов ЕС и национальных государств, осуществленной Амстердамским договором, Европейская Комиссия приступила к разработке наднациональных нормативных рамок, в том числе, относительно регулирования легальной миграции. За основу подхода были взяты общие, хотя и минимальные стандарты условий въезда и проживания граждан третьих стран.

«Европеизации» в этой сфере препятствовали многочисленные  трудности, вызванные сомнениями государств-членов в необходимости усиления европейской составляющей иммиграционной политики, сопротивлением передаче их национальных компетенций институтам ЕС.

Хотя иммиграционная политика до вступления в силу Лиссабонского договора составляла часть правовых и институциональных положений раздела IVДоговора о Европейских Сообществах (т.е. была частью наднациональной первой опоры),  объем компетенции Сообществ принимать законы в области управления легальной миграцией был предметом постоянных дебатов и противоречий между Комиссией и государствами-членами. Подобное сопротивление вызвало необходимость появление альтернативной стратегии управления миграцией, которую разработал Генеральный директорат Комиссии по правосудию, свободе и безопасности.

Стратегия включала два направления регулирования – нормативно-правовую базу и «рамки интеграции», которые формировались с 2002 года посредством традиционного межправительственного сотрудничества. В  отличие от иммиграционного законодательства ЕС, «рамки по интеграции представляли собой скорее механизм «мягкого права», не имеющий обязательной юридической силы для государств-членов. При этом Комиссия выполняла функции координатора в обмена информацией об опыте и  практике интеграции.

В процессе формирования общей иммиграционной политики государства-члены, в свою очередь, стремились оставить за собой последнее слово, перенести на наднациональный уровень элементы национального иммиграционного законодательства, пытаясь таким способом сохранить и даже усилить свои компетенции в сфере предоставления прав и социального обеспечения легальным иммигрантам. Стратегия основывалась на создании условий и разработке мероприятий для упрощения процесса интеграции, которые обсуждались в Совете во время переговоров по законодательным инициативам в сфере легальной иммиграции, а также распространялись посредством обмена успешными практическими достижениями государств-членов.

Таким образом, отдельные положения национальных законов становились частью права ЕС, а примеры интеграции иммигрантов и итоговые рекомендации были включены в «рамки по интеграции». Такова была плата, своего рода  sinequanon, за «европеизацию» иммиграционной политики Евросоюза.

Одна из ключевых сфер – регулирование допуска легальных иммигрантов на рынки труда стран ЕС в течение долгого времени оставалась вне компетенции Комиссии. Государства-члены проявляли обеспокоенность слишком активной, на их взгляд, деятельностью Комиссии, стремившейся распространить процесс принятия решений на наднациональном уровне на столь чувствительную для национального суверенитета сферу. Фактическое положение дел поначалу не изменилось даже после вступления в силу в мае 1999 года Амстердамского договора, в соответствии с которым иммиграционная политика оказалась в смешанной компетенции ЕС и государств-членов.

Страны ЕС продолжали упорствовать в сохранении своей ведущей роли в области допуска на свою территорию и социальной интеграции граждан третьих стран, воссоединения семей, выдачи долгосрочных виз и вида на жительство. Сохранение  единогласия при голосовании в Совете и процедуры консультации в процессе принятия решений по данным вопросам являлись убедительным свидетельством сопротивления государств-членов процессу «европеизации» иммиграционной политики.

Доминирование межправительственного подхода и принципа субсидиарности в сфере регулирования легальной миграции в Евросоюзе заставили Комиссию разработать новые принципы политики («глобальный подход к миграции»[1]) и новую стратегию («Рамочные положения об интеграции»[2]). Опираясь на неоднократно провозглашенные и поддержанные всеми государствами-членами политические обязательства создать «пространство свободы, безопасности и правосудия», Комиссия возобновила попытки формирования общего подхода в сфере легальной иммиграции. В 2004 году была представлена «Зеленая книга по политике ЕС в области регулирования экономической миграции».[3]

Этим документом Комиссия намеревалась инициировать дискуссию с участием институтов ЕС, государств-членов, гражданского общества о регулировании трудовой иммиграции. В процессе консультаций  многие страны поддержали предложение Комиссии о предпочтении высококвалифицированных мигрантов и «ускоренной процедуре» привлечения их на национальные рынки труда. 

Новая стратегия ЕС – «глобальный подход к миграции», разработанная в 2005 году, дала очередной политический импульс формированию наднационального подхода, включающего, во-первых, регулирование миграции граждан стран, не входящих в ЕС (нелегальная и легальная трудовая миграция), и, во-вторых,  внешнее измерение иммиграционной политики. Воспользовавшись новым политическим контекстом, Комиссия ключевым элементом «глобального подхода» назвала «усовершенствованное управление миграцией», которое включало формирование общего режима трудовой миграции в рамках ЕС.

Результаты дискуссии об оптимальных способах привлечения мигрантов в экономику государств-членов были учтены в “Стратегическом плане действий по регулированию легальной миграции на 2006-2009 годы»[4], своего рода «дорожной карте» для решения экономических и демографических проблем ЕС. В этом документе, опубликованном в декабре 2005 года, Комиссия представила перечень законодательных инициатив и практических действий на период до 2009 года. План включал проекты директив, которыми предполагалось усилить существующее правовое обеспечение регулирования условий въезда и проживания высококвалифицированных рабочих; сезонных рабочих; рабочих, занятых в филиалах международных компаний; стажеров и практикантов.

План основывался на «фрагментарном или селективном» подходе, предполагающем «особую общую процедуру ускоренного отбора и создание условий для привлечения высококвалифицированных специалистов и сезонных рабочих», т.е. тех категорий, которые Комиссия включила в категорию «экономические мигранты». Это «привилегированное сословие» иностранной рабочей силы предполагалось наделить законным статусом и соответствующими широкими правами в рамках «европейского режима.

 В ноябре 2006 года Комиссия опубликовала «Сообщение о всеобъемлющей европейской миграционной политике»,[5] в котором сформулировала основные принципы и нормы для усиления действия и компетенции Сообществ в этой сфере. Приоритетным направлением глобального подхода Комиссия назвала развитие общей политики именно по отношению к легальной миграции, т. е той сфере, где явственно ощущался недостаток согласованных действий. «Эффективное управление миграционными процессами, помощь государствам-членам в организации трудовой миграции соответственно их потребностями  при полном уважении национальной компетенции» стало одной из центральных тем политической повестки дня ЕС.

Упоминание об «уважении к национальной компетенции» в заключениях Совета продемонстрировала, что, как и многие государства-члены, Совет продолжает с опаской относиться даже к незначительному отступлению от национального суверенитета в  определении условий въезда, проживания и трудоустройства мигрантов. Колебания государств-членов относительно перспектив «европеизации» трудовой миграции особенно стали заметными во время обсуждения директивы о «голубой карте, хотя вопрос о доступе квалифицированных специалистов в принципе не противоречил национальным стратегиям.

Тем не менее, директива стала предметом горячих дебатов, выявивших противоположные точки зрения стран ЕС. Больше других сомнения в целесообразности привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы выражают новые страны ЕС, которые опасаются, что их граждане окажутся «второсортными гражданами» Евросоюза.

В Пакте по иммиграции подчеркивалась необходимость формировать политику ЕС в сфере интеграции иммигрантов с акцентом на «уважение национальной идентичности государств-членов и Европейского союза и их фундаментальных ценностей».[6] Эта же идея повторялась и в Декларации, принятой конференцией министров в Виши в ноябре 2008 года, также в период председательства в Евросоюзе Франции. В Декларации Виши предлагалось создать общие принципы интеграции иммигрантов на основе европейских ценностей, которые определяют сами государства-члены, имеющие возможность включить в содержание модели и свои (национальные) ценности».[7] «Европейские модули интеграции» - «кирпичики всеобъемлющей интеграционной стратегии», могли бы формироваться посредством организации языковых курсов, изучения истории, институциональной структуры, общих ценностей Евросоюза».[8]

Данные положения в документах ЕС свидетельствуют об признаках изменения принципов социальной интеграции иммигрантов.Все более актуальным становится вопрос не только о правах, но и об обязанностях иммигрантов по отношению к стране, куда они приехали жить. Имеется в виду, что приезжие должны уважительно относиться к политическим, религиозным и культурным традициям страны, не говоря уже о соблюдении ее законов.

Поэтому наряду с мультикультурализмом (по образному выражению – «миска с салатом, где каждый овощ имеет свою специфику»)  всё чаще раздаются голоса в пользу модели «томатного супа со специями», или «доминирующей культуры», в рамках которой приезжее население вносит свой определенный вклад в социально-культурное наследие страны, не претендуя на его коренное изменение.

С концепцией «доминирующей культуры» связана и новая модель интеграции иммигрантов «цивильная интеграция» (civicintegration). Исследователи предлагают следующее толкование этого понятия: во-первых - развитие законодательной базы интеграции; во-вторых – разработка подготовительных программ, языковых курсов, одним словом, мер для упрощения процесса социальной интеграции. [9]

Таким образом, граждане третьих стран проходят процесс социализации – демонстрируют, что они знают, понимают, и уважают историю и принципы государственного устройства принимающей их страны, а также признают ее ценности, равно как и ценности Евросоюза. Цивильная интеграция добавляет культурный и идентитарный контекст к правовому регулированию передвижения лиц. Эту модель следует рассматривать как отход от потерявшей актуальность логики ассимиляции или аккультуризации, как новую концепцию, посредством которой устанавливается обусловленность интеграции и натурализации. Подход ЕС к интеграции граждан  третьих стран главным образом основывается на условиях, которые должен выполнять приезжий, чтобы ему была обеспечена безопасность проживания, возможность семейного воссоединения, обладание экономическими и социальными правами.

Европейский Совет в декабре 2005 года заявил о необходимости консолидировать политику государств-членов в области интеграции мигрантов и приветствовал появление Сообщения Комиссии «Общая повестка дня для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе». В «рамках интеграции» Комиссия уделяла повышенное внимание созданию под эгидой Директората правосудия, свободы и безопасности сети национальных контактных пунктов (НКП) на уровне соответствующих министерств (внутренних дел, труда и социальной политики) для обмена опытом инкорпорации положений «цивильной интеграции» в иммиграционное законодательство.

Национальные контактные пункты (НКП) выполняют важную роль в обмене информацией о национальной политике интеграции, что способствует выделению наиболее успешных примеров и общему пониманию проблемы. ознакомлению с достижениями. Опыт функционирования НКП был использован при составлении нескольких отчетов Комиссии о миграции и интеграции[10] и трех изданий ««Справочника по интеграции для политиков и практиков»[11]. Справочник состоит из четырех разделов в соответствии с «базовыми принципами»: основные направления интеграции иммигрантов, жилищная проблема, положение иммигрантов на рынках труда и управление интеграцией. На их основе был организован и форум для обмена информацией о главных достижениях национальных государств в области интеграции иммигрантов.

Таким образом, «рамки интеграции» следует охарактеризовать как новый многоуровневый метод управления интеграцией граждан третьих стран на наднациональном уровне с применением элементов юридически не обязывающих мер (мягкого законодательства) и различных наднациональный сетевых структур, которые стали источником появления «квази-открытого метода координации» с использованием в качестве главных инструментов индикаторы и контрольные точки.

Совет министров внутренних дел и юстиции в ноябре 2004 года одобрил общие базовые принципы (ОБП) политики Евросоюза по интеграции иммигрантов, подтвердив, что «развитие и реализация политики интеграции остаются, прежде всего, ответственностью отдельных государств-членов, нежели ЕС в целом». Подобная оговорка позволяет экспертам сделать вывод о том, что Комиссия никак не может считаться главной движущей силой в данном сложном и многогранном процессе; роль ее ограничена, по существу, «предоставлением услуг»[12].

Заключения Совета подтверждают амбивалентное отношение государств-членов к «европеизации» иммиграционной политики. С одной стороны, заявлено, что ответственность за интеграцию мигрантов несут государства-члены. С другой стороны, учитывая далеко не всегда высокий уровень доверия между ними, Совет выступает с осторожным замечанием о необходимости гармонизации определенных аспектов политики интеграции, так как действия одних стран в этой сфере потенциально могут нанести ущерб другим.

Этот же дуализм[13]лежит в основе “Общих базовых принципов», представляющих по существу компромисс между законными естественными опасениями государств-членов и необходимостью установления общих для ЕС правил в данной противоречивой сфере. Одиннадцать базовых принципов были одобрены Советом в ноябре 2004 года с целью «создания четких рамок интеграции граждан стран, не входящих в ЕС»; для «помощи государствам-членам в формировании направлений политики интеграции»[14].

Базовые принципы были также заявлены Комиссией как «краеугольный камень» принятой в 2005 году «Повестке дня общей политики в области интеграции иммигрантов». Этот документ содержит перечень мер, которым государства-члены могут руководствоваться, если они хотят усовершенствовать национальные программы, например: взаимные усилия со стороны иммигрантов и принимающего общества; уважение приезжими «европейских ценностей»; обязательное участие всех уровней власти, включая региональное и муниципальное и др.

Принципы не являются юридически обязывающими, а скорее служат своего рода путеводителем, опираясь на который государства-члены могут организовать свои собственные действия, выстраивать приоритеты и цели[15]. Общие базовые принципы имеют целью:

• оказывать государствам-членам помощь в разработке политики интеграции посредствам предоставления им несложного в обращении, юридически не обязывающего руководства, которое разъясняет, как функционируют интеграционные инструменты ЕС и как их можно развивать в дальнейшем;

• служить для государства-члена основой для изучения возможностей взаимодействия наднациональных, национальных, региональных и местных уровней власти в реализации политики интеграции иммигрантов;

• помочь Совету согласовывать на уровне Евросоюза политику интеграции национального и местного уровней, главным образом, посредством распространения и обмена информацией о достижениях и проблемах в данной сфере.

На усмотрение национальных государств остается порядок применение тех или иных принципов, общих как для стран с давней историей иммиграции, так и для тех, кто лишь недавно оказался в роли принимающей иностранцев страны.

Базовые принципы соответствуют приоритетам, в соответствии с которыми выстраивается национальная политика интеграции, включая занятость, образования, доступ к услугам. Так, четвертый принцип предполагает «знание основ языка, истории и государственного устройства принимающей страны». Для того, чтобы его осуществить, государствам-членам рекомендуется «организовать программы обучения приезжающих иммигрантов для того, чтобы они получили информацию о языке, институтах, социально-экономической политике, культуре и ценностях принимающей страны».[16]

В добавление к представленным инициативам Комиссия задумалась о том, чтобы усовершенствовать мониторинг деятельности государств-членов. В результате появилась идея об «интеграционном  веб-сайте» для распространения информации о существующих практиках, форуме, который объединил бы заинтересованных лиц, и специальном фонде финансирования интеграции.

Признание возможностей создания национальных программ интеграции было подтверждено впоследствии Комиссии еще раз в Сообщении «Общая повестка дня для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе». В Сообщении предлагались конкретные меры для реализации общих базовых принципов, а также был выделен «краеугольный камень» рамок – «дорожная карта», в которой перечислялись рекомендации для практического применения ОБП на национальном и наднациональном уровнях.

Комиссия уточнила, что весь свод рекомендаций носит лишь индикативный характер и не являет собою исчерпывающего списка, предоставив возможность государствам-членам самим наметить приоритетные направления действий. Например, относительно ОБП 2 Комиссия призвала «ориентировать программы интеграции на достижение осознания иммигрантом базовых ценностей ЕС и уважения их; а на основе ОБП 4 предложила разработку «программ для вновь прибывших, которые бы давали знания о стране».

Кроме того, предполагался пакет мер, которые следовало осуществить перед отъездом иммигранта из родной страны с тем, чтобы он предварительно ознакомился с языком, историей, государственным устройством, социально-экономическими факторами, культурой и ценностями страны, куда он направляется.

Рамки сотрудничества государств-членов включают также обмен практическим опытом посредством сети контактных пунктов в национальных государствах при координирующей роли Комиссии.  Взаимодействие национальных контактных пунктов при министерствах внутренних дел и юстиции позволило организовать форум для обмена информацией и укрепления сотрудничества стран Евросоюза на межправительственном и наднациональном уровнях. В долгосрочной перспективе посредством сети Комиссия предполагает сформировать общую для стран ЕС систему интеграции иммигрантов, основанную на единых принципах и целях, с обязательным мониторингом достижений и неудач. С 1 января 2007 года начал функционировать специальный фонд с бюджетом 825 млн. евро на период 2007-2013 годов. Фонд финансирует национальные программы адаптации иммигрантов и языковые курсы.

Учреждению его предшествовала серия подготовительных работ в рамках интеграционной программы ИНТИ (IntegrationoftheThirdCountriesNationals), которая финансировала общеевропейские проекты, осуществляемые силами муниципальных властей, социальных партнеров и гражданского общества. Интеграционный фонд, основываясь на базовых принципах интеграции и субсидиарности, содействует реализации конкретных проектов государств-членов. Например, в 2009 году Италии была выделена существенная сумма 96 млн. евро на интеграцию иммигрантов; солидную помощь получила также Великобритания – 129млн.; Мальта же довольствовалась скромной суммой в 3,7 млн. евро.

Стоит оговориться, что средства из фонда предоставляются лишь при паритетном финансировании проектов государствами-членами. Еще одна цель создания Фонда – укрепить взаимодействие стран ЕС и наладить обмен информацией и передовыми практическими методами. Особое внимание уделяется проблемам интеграции молодежи, этот вопрос особенно актуален для Франции, Италии и Испании[17].

Вступление в силу Лиссабонского договора дает стимул реализации новой «Стокгольмской программы», где поставлены более амбициозные цели, чем в предыдущих. В «Сообщении» по этому поводу Комиссия заявила, что «Евросоюзу необходимы общие рамки политики, в том числе гибкая система приема иммигрантов, учитывающая как возросшую мобильность населения, так и структуру национальных рынков труда». Тем не менее, вопрос о компетенции в сфере привлечения иностранной рабочей силы остается без изменений: «общие рамки политики будут созданы с обязательным учетом полномочий государств-членов в определении числа мигрантов, прибывающих с целью трудоустройства».

В то же время для усиления позитивного потенциала легальной иммиграции Стокгольмская программа предлагает принять «Кодекс иммиграции», который по существу продолжает линию Директивы 2003 года о правах трудящихся иммигрантов.

В «Сообщении» Комиссии подчеркнуто, что экономический и культурный потенциал легальной миграции можно реализовать, лишь улучшив условия интеграции иммигрантов в принимающее общество. Эта задача требует создания общего координационного механизма для поддержки деятельности государств-членов по осуществлению «общихрамокинтеграции» вследующихнаправлениях:

·                    проведение совместных мероприятий и «европейских модулей» для упрощения процесса интеграции, например, посредством курсов обучения, языковых занятий;

·                    участие иммигрантов во всех сферах общественной жизни;

·                    разработка общих индикаторов для оценки достижений интеграции.

Испания, председательствовавшая в Евросоюзе в первой половине 2010 года, выступила с предложением преобразовать «общих рамок интеграции» в «открытый метод координации» (ОМК). Это решение мотивировано тем, что до сих пор логика межправительственного подхода даже в тех областях, которые формально являются компетенцией Сообществ, тормозит развитие иммиграционной политики на наднациональном уровне. «Альтернативная» же линия лежит вне традиционного процесса принятия решений в ЕС и его институциональных рамок и служит основой для «открытого метода координации», предложенного Комиссией для политики убежища, интеграции легальных иммигрантов, а впоследствии и для общей иммиграционной политики целиком на основе

Пакта об иммиграции и убежище. По замыслу Комиссии, применение ОМК в иммиграционной политике в соединении с уже действующим законодательством позволило бы добиться более солидных результатов; кроме того, ОМК могло бы быть действенным в тех сферах национальной политики, где принятые директивы пока еще не инкорпорированы в национальное законодательство.    

Новые интеграционные инструменты были учреждены Комиссией для того, чтобы внести больше наднационального, «европейского» компонента в столь чувствительную для национальных государств область как регулирование легальной миграции. В то же время правовые рамки иммиграционной политики ЕС устанавливают «минимальные стандарты», оставляя решение широкого круга вопросов на усмотрение государств-членов.

Однако многие ключевые сферы иммиграционной политики государств-членов регулируются правом ЕС, и государства члены не обладают полномочиями изменять законы или пренебрегать «европейскими стандартами». Такие области как статус иммигранта, проживающего длительное время в Евросоюзе, и воссоединение семей подчиняются принципам прозрачности и пропорциональности, на них распространяется принятые в ЕС механизмы мониторинга и оценки.

 


[1]Integration – Framework for the Integration of Third Country Nationals in the European Union. COM(2005) 389, Brussels, 1 September 2005; European Commission. Communication. The Global Approach to Migration one year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy, COM(2006) 735 final, Brussels, 30.11.2006.

[2]Commission Communication. Third Annual Report on Migration and Integration, COM(2007)512,  Brussels 11.09.2007.

[3]European Commission. Green Paper on an EU approach to managing economic migration, COM(2004) 811 final, Brussels, 1.11.2005.

[4]European Commission, Communication on a Policy Plan on Legal Migration. COM(2005) 669 final, Brussels, 21.12.2005(b).

[5]“Global Approach to Migration. One Year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy”, COM(2006) 735 final, Brussels, 30.11.2006.

[6]European Council, 2887th meeting of the Justice and Home Affairs Council, 11653/08, Presse (205),

Brussels, 24 and 25 July 2008

[7]European Council, European Ministerial Conference on Integration (Vichy 3-4 November 2008) –

Declaration, 14898/08, 9 December 2008, Brussels

[8]European Commission. Strengthening actions and tools to meet integration challenges. Report to the

2008 Ministerial Conference on Integration, Commission Staff Working Document, SEC(2008) 2626,

Brussels, 8 October 2008.

[9]Carrera S., Wiesbrock A. Civic Integration of Third-Country Nationals: Nationalism versus Europeanisation in the Common EU Immigration Policy. CEPS Brussels, 2009

[10]European Commission, Communication on the Third Annual Report on Migration and Integration, COM(2007) 512, Brussels, 11 September 2007; European Commission, Communication on the First Annual Report on Migration and Integration, COM(2004) 508, Brussels, 16 July 2004; European Commission, Second Annual Report on Migration and Integration, Commission Staff Working Document SEC(2006) 892, Brussels, 30 June 2006.

[11]Handbook on Integration for policy-makers and practitioners. European Commission, Directorate-General Justice, Freedom and Security, 2010

[12]Bertossi S. Legal Migration. Time for Europe to Play its Hand. CEPS Working Document № 257, February 2007, P.3

[13]Bertossi S.Integration: An Ever-Closer Challenge. CEPS Working Document № 258, February 2007, P.4

[14]European Council, 2618th meeting of the Justice and Home Affairs Council, “Common Basic Principles

 on Immigrants Integration”, 14615/04, Brussels, 19 November 2004.

[15]Urth H., “Building a Momentum for the Integration of Third-Country Nationals in the European

Union”, European Journal of Migration and Law, Vol. 7, No. 2, 2005, pp. 163–180

[16]Collett E. One Size Fits All? Tailored Integration Policies for Migrants in the European Union. EPCWorkingpaper№ 24, April2006, P.18

[17] Европейский союз: факты и комментарии, выпуск 55, январь-март 2009

Комментариев пока нет